Centro Universitário FG (UniFG), Guanambi, BA, Brasil.
Resumo: As reflexões aqui tracejadas se debruçam sobre a ilegitimidade do processo de impeachment no presidencialismo brasileiro a partir do processo de destituição do Presidente Fernando Collor de Melo em 1992. Sob a ótica da teoria da legitimidade como conflito concreto do direito positivo proposta por Friedrich Müller, o artigo tem como cerne a seguinte hipótese de trabalho: o processo de destituição presidencial como estabelecido hoje no presidencialismo brasileiro não concretiza o texto da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, dada sua regulamentação em lei predecessora que tivera análise de filtragem constitucional inadequada duas vezes pelo Supremo Tribunal Federal durante a atual República. O estudo estrutura-se em três bases: a forma como está estruturado o impeachment no presidencialismo brasileiro; a teoria da legitimidade como conflito concreto no direito positivo; e a verificação da (i)legitimidade do processo de destituição presidencial na engenharia constitucional brasileira a partir do precedente Collor. Identifica-se uma grave brecha na concepção estrutural dos poderes da República e, sobretudo, do regime democrático, ao se permitir que um processo parcamente regulamentado enseje o manejo de impeachments ilegítimos contra governantes democraticamente eleitos, violando a supremacia constitucional brasileira.
Palavras-Chave: Impeachment. Presidencialismo brasileiro. Engenharia Constitucional. Ilegitimidade. Precedente Collor.
Abstract: The reflections outlined here deal with the
illegitimacy of the process of impeachment
in Brazilian presidentialism following the process of removal of President
Fernando Collor de Melo in 1992. From the point of view of the legitimacy
theory as a concrete conflict of positive law proposed by Friedrich Müller, The
article deals with the following hypothesis: the process of presidential
destitution as established today in Brazilian presidentialism does not
materialize the text of the Constitution of the Federative Republic of Brazil
of 1988, given its regulation in predecessor law that had an analysis of
inadequate constitutional filtering twice by the Federal Supreme Court during
the current Republic. The study is structured in three bases: the way in which the
impeachment in Brazilian
presidentialism is structured; the theory of legitimacy as a concrete conflict
in positive law; and the verification of (i) the legitimacy of the presidential
recall process in Brazilian constitutional engineering from the precedentCollor.
There is a serious breach in the structural conception of the powers of the
Republic and, above all, of the democratic regime, by allowing a poorly
regulated process to lead to the handling of illegitimate impeachments against democratically elected rulers, in violation of
Brazilian constitutional supremacy.
Keywords: Impeachment. Brazilian presidentialism. Constitutional Engineering. Illegitimacy. Precedent Collor.
1 ADUÇÕES INTRODUTÓRIAS
Elaborado nos Estados Unidos da América (EUA) para contrapor-se ao parlamentarismo e ao regime monárquico presentes na coroa inglesa, o sistema Presidencialista de governo estabelecido na Constituição norte-americana de 1787 consistiu, então, num desdobramento histórico consciente, dada sua experiência enquanto colônia britânica. É partindo dessa premissa, então, que todos os atributos desse sistema de governo devem não só ser desenvolvidos como também interpretados. A relação conflituosa com a monarquia britânica e sua reprovação, bem como a admiração aos princípios iluministas como a separação de poderes montesquiana, soberania popular, além de suas acepções democráticas de liberdade e igualdade entre os pares levaram os founding fathers a conceberem um aparelho de governo cujo eixo central se estabelecesse em poderes distribuídos equilibradamente, o sistema de checks and balances. Essa limitação equilibrada de poder político foi engendrada no aspecto vertical, pelo pacto federativo de organização estatal, e no aspecto horizontal pela distribuição de competências ou funções entre os poderes entre si apartados.
Buscando não só a distinção do modelo britânico, mas também garantir o seu próprio funcionamento, o sistema presidencialista de governo dá ao Legislativo e ao Executivo uma vigorosa independência, entrelaçada por um conjunto de interdependências, que o cinge de um aspecto tênue de controle recíproco, dependente de coordenação (ZIPPELIUS, 1997, p. 560). Nessa busca pela dispersão de qualquer aspecto parlamentarista, estabelece-se, nesse sistema, a incompatibilidade de cargos entre o executivo e o legislativo, revestindo o órgão legislativo – o Congresso – de perenidade, bem como blindando o chefe de governo de responder politicamente perante a casa legislativa.
Em decorrência dessa impossibilidade de responsabilização política do Presidente da República perante o Congresso no sistema presidencialista, a motion of no confidence ou voto de desconfiança, importou-se então o seu instituto pré-inspirador: o impeachment, sistema de responsabilização penal ministerial das altas autoridades da coroa, originário do common law, adaptando-o a um rito solene por ambas casas do legislativo bicameral: uma fase de investigação levada a cabo pela House of Representatives e o seu processamento perante o Federal Senate, somente vindo a ser destituído pelo quórum qualificado de 2/3 (MIRANDA, T. III, 2004, p.145).
Em virtude do seu bom funcionamento nos EUA, o sistema presidencialista de governo dispersou-se ao redor dos demais Estados, sobretudo com forte influência e adesão na América Latina. Tendo experimentado regimes ditatoriais militares entre as décadas de 70 e meados de 80, os Estados dessa região passaram, na redemocratização, por reformas constitucionais que não só legitimassem a sucessão de regimes democráticos como limitassem as violações de direitos humanos, bem como implementação de programas de cunho assistencial que corrigisses as desigualdades sociais fruto das medidas neoliberais adotadas na época. Para que se conseguisse a concretização legislativa desses mandamentos constitucionais, as constituições desse contexto transmitiram ao Presidente poderes típicos do legislativo, redesenhando a organização institucional desses Estados. Como resultado, a dualidade do protagonismo robusto do Presidente e ampliação do rol de direitos populares constitucionais, sendo o primeiro ferramenta de implementação do segundo (BOLONHA; RANGEL; CORRÊA, 2005, p. 119-122).
Com as expectativas populares altas com relação à efetividade de direitos por meio da Presidência, sobretudo regados à ansiedade em se promover avanços sociais e econômicos imediatos na região, as democracias da América Latina passaram, ato contínuo, a uma onda sem precedentes de interrupção prematura dos mandatos dos seus Chefes de Estado, tendo Presidentes latino-americanos sido destituídos por renúncia, destituição compulsória ou por processos de impeachment (MARTÍNEZ, 2017, p. 94). No período entre 1979-2018, ocorreram 18 (dezoito) rupturas mandatárias presidenciais na América Latina, refletindo uma fragilidade do sistema presidencialista e, consequentemente, do regime democrático no continente.
Dentre os aludidos processos de destituição presidencial no continente latino-americano nas últimas três décadas, o Brasil foi palco do primeiro deles, a saber, o impeachment do Presidente Fernando Collor de Melo em 1992. Denunciado pelo próprio irmão em maio de 1992 por fazer parte de um esquema de corrupção e lavagem de dinheiro conduzido pelo seu tesoureiro de campanha, PC Farias, Collor foi investigado por uma Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) em junho de 1992, cujo relatório conclusivo apontava participação do Presidente. A conclusão da CPMI levou a apresentação de pedido de impeachment na Câmara dos Deputados contra Collor em 1 de setembro de 1992, aprovado em 29 de setembro por 441 (quatrocentos e quarenta e um) votos a favor, 38 (trinta e oito) contra, além de 1 (uma) abstenção e 23 (vinte e três) ausências. Encaminhado para o Senado Federal em 30 de setembro, o plenário da casa condenou Collor por 76 (setenta e seis) votos a 2 (dois) à inabilitação política para o exercício de qualquer cargo ou função pública, em que pese ter renunciado ao cargo antes da votação.(BAHIA; BACHA E SILVA; CATTONI DE OLIVEIRA, 2016, p. 55-63).
Em que pesem as controvérsias procedimentais e as incoerências da compatibilidade entre o atual procedimento de impeachment no Presidencialismo brasileiro e a Constituição Federal de 1988, o precedente Collor não recebeu a devida atenção aos estudiosos da matéria, muito dado o fato de seu governo ter alcançado um índice de reprovação popular de 68% (DATAFOLHA, 1992), bem como a sua comprovada participação no esquema criminoso. Destarte, independentemente das peculiaridades do caso ou até mesmo da conduta do Presidente, é inadmissível num Estado Democrático de Direito um procedimento punitivo, dentre eles o processo de destituição presidencial, que seja incompatível com a Constituição. Ante isso, analisar-se-á a legitimidade do processo de impeachment no presidencialismo brasileiro a partir da destituição do Presidente Fernando Collor de Melo em 1992, a fim de se identificar a concretização ou não da Constituição Federal de 1998 pela sistemática do impeachment vigente no Brasil, a partir da teoria da legalidade como conflito concreto no Direito Positivo de Friedrich Müller.
2 A ATUAL SISTEMÁTICA DO IMPEACHMENT NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO
A Constituição Federal de 1988 ao reorganizar o Estado brasileiro após a redemocratização optou por manter o sistema presidencialista de governo, em que pesem debates para instaurar o sistema parlamentarista durante os trabalhos da Assembleia Constituinte (FERRAZ, 1991, p.167). Desde a Constituinte foi possível observar na composição do Congresso um emaranhado de relações entre as bases políticas da sua composição. A fracassada conjuntura institucional da ditadura militar somada ao afadigado modelo político anterior conduziram a transição para uma nova república que seria solidificada com uma nova Constituição, mas os trabalhos da Constituinte trouxeram à baila as tensões entre Executivo e Legislativo mais uma vez (ABRANCHES, 1988, p. 8-9). Com relação ao conflito do sistema de governo, foi mantido o presidencialismo, com uma cláusula de revisão via plebiscito a se realizar inicialmente em 7 de setembro de 1993 inserido no art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT)(BRASIL, 1988, art. 2º ADCT).
Somando-se o presidencialismo aos aspectos do multipartidarismo, federalismo, bicameralismo e proporcionalidade, tem-se como resultado o presidencialismo de coalizão, sendo essencial que o Presidente busque apoio parlamentar para desenvolver seu programa de governo pela via legislativa (ABRANCHES, 2018, p. 76). O sistema presidencialista vigente robusteceu as funções legislativas do Presidente, dando-lhe de fato controle da agenda legislativa (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2007, p.25-26). De maneira sintética, a Constituição estabeleceu um sistema Presidencialista com ampliação de poderes inédito nos períodos anteriores. A Constituição disciplinou critérios de elegibilidade, substituição, sucessão, mandato e ausência nos artigos 76 a 83 (Seção I), um rol extenso de atribuições no art. 84 (Seção II) e definiu superficialmente os crimes de responsabilidade no art. 85, com pequena regulamentação de autorização de processamento pela Câmara dos Deputados e julgamento perante o Senado para os crimes de responsabilidade e perante o Supremo Tribunal Federal para os crimes comuns, com regras de suspensão das funções, afastamento, imunidade formal com relação à prisão e imunidade penal relacionada ao exercício das funções no art. 86 (ambos Seção III). (BRASIL, 1988, art. 76 a 86).
Repetindo a postura das Constituições anteriores, a Constituição de 1988 preservou a má técnica no que toca aos crimes de responsabilidade, mantendo a regulamentação genérica (GALLO, 1992, p.53), apresentando um rol exemplificativo no art. 85, cujo parágrafo único determina a sua definição por lei especial, que deve estabelecer as normas de processo e julgamento. Ocorre que, desde a promulgação da Constituição Federal vigente, em 05 de outubro de 1988, tal lei jamais fora editada. Desta feita, aplica-se, atualmente, a Lei nº 1.079 de 10 de abril de 1950, que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento, editada sob a vigência da Constituição de 1946 que tinha, dentre outras distinções com a engenharia constitucional atual, diferentes atribuições da Câmara dos Deputados e do Senado Federal no que se refere ao processo de impeachment. Como se não bastasse a omissão legislativa e aplicação de lei promulgada em ordem constitucional predecessora e distinta, a parca regulamentação legislativa da matéria abre o espaço para a atuação da Suprema Corte, responsável pela filtragem constitucional das normas pré-constitucionais e que, no caso do impeachment, não a fez com maestria. Aplicam-se ainda o Código de Processo Penal e os regimentos internos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal, subsidiariamente (GALUPPO, 2016, p. 39).
Alguns dos problemas da Lei nº 1.079/50 são compartilhados também pela legislação anterior sobre o tema, a exemplo do Decreto nº 30 de 8 de janeiro de 1892, qual seja, a vagueza das condutas descritas como crimes de responsabilidade.Tal característica enseja parte da doutrina que sustenta a natureza eminentemente política do instituto, a exemplo de Paulo Brossard, para quem “[...] o impeachment tem feição política, não se origina de causas senão políticas, objetiva resultados políticos, é instaurado sob considerações de ordem política e julgado segundo critérios políticos - julgamento que não exclui, antes supõe, é óbvio, a adoção de critérios jurídicos” (1992, p. 75). Em contraposição a essa vertente, parcela da doutrina sustenta a natureza jurídico-penal do instituto, dada a necessidade de se oportunizar um aspecto garantista do processo de destituição (NEVES, 2015, p. 34). Defender uma natureza política do instituto, bem como aceitar uma regulamentação legislativa vaga sobre o tema acaba por oportunizar o engendramento de abusos ou até mesmo banalização do instituto, o que consiste numa afronta ao regime democrático.
O próprio Paulo Brossard reconhece essa problemática da vagueza na definição dos tipos dos crimes de responsabilidade, ao asseverar:
É verdade que dificilmente se conceberá um fato cuja classificação não possa caber em alguma das categorias de crimes de responsabilidade [...] Se ao contrário foi isso exatamente o que se procurou evitar, receando abusos do Congresso, escolheu-se um meio ineficaz, porque abusos pode o Congresso cometer de mil modos, inclusive a adulteração dos fatos e a condenação sem provas, soberano como é na decretação do ‘impeachment’ pela Câmara e no julgamento dele pelo Senado, corporação em que, aliás, não se deve presumir senão circunspeção e largueza de vistas. (BROSSARD, 1992, p. 51-52).
Daí decorre a necessidade de controle judicial do instituto, já definido pelo Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do MS nº 21.564 impetrado pelo Presidente da República Fernando Collor de Melo para questionar o prazo de defesa do presidente e a votação pelo plenário (STF, 1992). Entretanto, neste julgamento, o Supremo Tribunal Federal enfrentou em obter dicta a possibilidade do controle judicial do impeachment no que se refere às questões procedimentais sem que isso configure violação à independência dos poderes (BAHIA; BACHA E SILVA; CATTONI DE OLIVEIRA, 2016, p. 64-65).
Mister salientar que, nos Estados Unidos da América, berço do sistema presidencialista, o instituto do impeachment sofreu evolução ao longo da história norte-americana, convertendo a sua natureza de processo eminentemente político para um processo de natureza político-criminal. Houve uma tonificação jurídica do instituto após o primeiro caso de impeachment presidencial nos EUA, o case Andrew Johnson em 1868, onde restou constatado juízo eminentemente político, sendo posteriormente fortalecido por garantias processuais penais no case Bill Clinton em 1998, a partir do qual se passou para um processo de natureza mista (GALINDO, 2016, p. 29-33).
Na Constituição de 1988 os papéis de cada casa legislativa no impeachment foram redesenhados. Cabe, atualmente, à Câmara dos Deputados apenas autorizar a abertura do processo contra o Presidente, por quórum qualificado de 2/3, nos termos do art. 51, inc. I, e ao Senado Federal processar e julgar o Presidente nos termos do art. 52, inc. I, ambos da Constituição Federal de 1988. Justamente em virtude da ausência de regulamentação legislativa após a Constituição de 1988, e a aplicabilidade da parca regulamentação da legislação de 1950[2], o Supremo Tribunal Federal exerceu papel fundamental na viabilidade do processo de destituição presidencial, tendo exercido importantes julgamentos no caso Collor, a exemplos dos MS nº 21.564, MS nº 21.623 e MS nº 21.689, vindo inclusive a se reunir em sessão administrativa, a pedido do Presidente da corte à época, o Min. Sidney Sanches, a fim de decidir o rito procedimental perante o Senado, publicado em 08 de outubro de 1992 no Diário Oficial da União, sendo o instrumento normativo direcionador do aludido andamento processual editado pela Suprema Corte do país (BAHIA; BACHA E SILVA; CATTONI DE OLIVEIRA, 2016, p. 69).
Ademais, No caso Dilma Rousseff, a jurisprudência do STF fora provocada diversas vezes, citando-se a exemplo da ADPF 379 e dos MS 34.193, MS 34.181, MS 34.196, dentre outros, não havendo nenhuma decisão de mérito até o momento, tendo o “impeachment" terminado seu curso, e levando a destituição de uma Presidente da República eleita democraticamente por 54,49 milhões de brasileiros. Mesmo restando provado o não cometimento de crime de responsabilidade por Dilma Rousseff tanto pela defesa quanto pelas próprias comissões do Senado, o processo de destituição seguiu seu curso, não se manifestando o STF nas diversas vezes que fora provocado (BAHIA; BACHA E SILVA; CATTONI DE OLIVEIRA, 2016, p. 106 e ss) (PEIXOTO NETO, 2016, p. 181 e ss).
Administrativamente, definiu o STF o seguinte rito: tem-se que recebida a denúncia pelo Presidente da Câmara dos Deputados, determina-se a criação de uma comissão especial composta por nomes indicados pelos líderes dos partidos. O relator elabora um relatório, que é votado pela comissão por maioria simples. Sendo aprovado, o relatório é encaminhado para o plenário da Câmara, para deliberação por quórum qualificado de ⅔. Aprovada a abertura do impeachment, os autos são encaminhados para o Senado que realiza 3 votações: abertura do processo de impeachment, recebimento da denúncia e julgamento do Presidente, tendo quórum qualificado de ⅔ apenas a última. Recebidos os autos da Câmara pelo Senado, esse compõe uma comissão especial, cujo relator elabora um relatório, votado pela comissão por maioria simples. Em sendo aprovado, o relatório é encaminhado para o plenário do Senado, que delibera em maioria simples. Se aprovado, é aberto o processo de impeachment, sendo a partir de então presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal. A comissão especial retorna os trabalhos, dessa vez, para votar a denúncia, nos mesmos termos da primeira atividade: aprovado o relatório pela comissão, é encaminhado para o plenário, que o delibera por maioria simples. Aprovada a denúncia pelo Senado por maioria simples, tem-se o juízo de pronúncia do Presidente da República. Será então designado pelo Presidente do STF a data de julgamento. Na sessão de julgamento, serão produzidas provas e, concluídos os debates, os Senadores votarão nominalmente se o Presidente cometeu ou não crime de responsabilidade que lhe é imputado, e se deve ou não ser condenado à perda do seu cargo e à inabilitação temporária por oito anos, para o desempenho de qualquer outra função pública, eletiva ou de nomeação (STF, 1992).
Dessa feita, com um procedimento regulamentado principalmente por uma norma anterior à Constituição vigente, e com pontos controvertidos firmados pela Suprema Corte em precedentes, algumas vezes incoerentes, vindo essa a definir em sessão administrativa o rito a ser aplicado, questiona-se: a atual sistemática do impeachment no presidencialismo brasileiro concretiza a Constituição Federal? Para essa resposta, necessário um debate com a teoria concretizadora da Constituição, do prof. Friedrich Müller.
3 A LEGITIMIDADE COMO CONFLITO CONCRETO NO IMPEACHMENT DO DIREITO BRASILEIRO: UM DIÁLOGO COM FRIEDRICH MÜLLER
Estudar as Constituições e seus aspectos requer reconstruir o seu texto da maneira como edificados em seu contexto próprio. Não obstante, tem sido uma prática recorrente explicar a partir do conflito real x ideal o distanciamento entre as prescrições constitucionais e o mundo fático. Essa dissonância deve ser combatida veementemente, sobretudo no âmbito do Direito Constitucional, dado fato de ser um fator que obsta a concretização do Estado Democrático de Direito. Friedrich Müller toma, então, como propósito o reposicionamento constitucionalmente adequado e efetivo dessa discrepância constitucional. Ao constatar as teorias tradicionais como inapropriadas para concretizar o Estado Democrático de Direito, ante suas condições, Müller propõe a superação das dicotomias simplificadoras das teorias constitucionais modernas, a partir das perspectivas inter-relacionadas da metodologia, da dogmática, da norma jurídica e da teoria constitucional. (CARVALHO NETTO in MÜLLER, 2002, p. 170-171).
Enxergar a legitimidade como um conflito concreto de Direito positivo exige uma teoria metodológica dos caminhos de conduzir o Direito em funcionamento. A partir daí, a “legalidade” transcende o trivial conceito de correspondência a uma forma legalmente prescrita, consistindo na própria manifestação da materialidade do ordenamento constitucional. A correspondência às formas e procedimentos em verdade são requisitos indispensáveis ao regime democrático. Legitimidade por sua vez qualifica a legalidade de uma maneira aditiva, sendo-lhe um complemento. Se legalidade é a expressão ordenamento constitucional, legitimidade por sua vez é a conformidade com os alicerces do direito positivo e da Constituição, como exemplo a forma de Estado e seus objetivos, os Direitos e garantias fundamentais, entre outros, permitindo a discussão pelo Estado das suas questões de legalidade e legitimidade, apesar do ato formal já haver sido praticado. Constitucionalidade, por sua vez, supera a ideia de consonância com a Constituição, mas reveste-se como pressuposto de que um Estado só existe quando definido conforme a sua Constituição, na qualidade de Estado constitucional. Não se admite, dessa forma, uma Constituição não-normativa, e a tríade conceitual - legalidade, legitimidade e constitucionalidade - se inter-relaciona, consistindo na qualidade fulgural na legitimidade democrática de um Estado Democrático de Direito (CARVALHO NETTO in MÜLLER, 2002, p. 171-172).
A partir dessa tríade conceitual, busca-se analisar os aspectos da legitimação no sistema presidencialista brasileiro, mais especificamente, no processo de destituição presidencial. Questiona-se se o impeachment no Direito brasileiro, tal como regulamentado atualmente e alhures exposto, seria compatível com a Constituição Federal de 1988. Essa compatibilidade, todavia, seria algo mais do que simplesmente a conformidade com a prescrição escrita do texto constitucional, mas sim uma análise dos elementos gramaticais, históricos, sistemático e concretizadores, a partir das concepções de legalidade, legitimidade e constitucionalidade de Müller.
No plano da política constitucional do texto de 1988, tem-se enquanto regime democrático o Estado organizado enquanto federação, descentralizando o poder político em mais de uma ordem geográfica, adotando-se um sistema presidencialista de governo, que pauta pela independência entre o Legislativo e o Executivo. Esse último, fora dotado de diversos instrumentos de gestão legislativo-normativa, a fim de se promover concretamente todos os objetivos e direitos fundamentais com maior independência do Legislativo. Ao Presidente, são garantidas a estabilidade do mandato, bem como a garantia de que somente será removido do cargo pela prática de crime de responsabilidade, apurado por processo de impeachment que, dada sua gravidade, será autorizado por uma casa, e processado e julgado noutra.Tais infrações foram listadas exemplificativamente no texto constitucional, onde se estabeleceu o núcleo-duro das condutas consideradas lesivas se praticadas pelo ocupante do cargo presidencial, devendo ser regulamentadas em lei, regulamentadas aqui entendidas como taxativamente previstas.
Se no Título II do texto constitucional foram asseguradas diversos direitos e garantias fundamentais, sendo o art. 5º um monumento às liberdades individuais, não é cabível questionar se tais direitos e garantias seriam aplicáveis no processo de impeachment contra a autoridade máxima do Estado: não se imagina um Estado Democrático de Direito onde o Presidente da República é destituído sem as garantias fundamentais mínimas asseguradas a qualquer cidadão desse Estado.
Nesse sentido, o princípio da legalidade em matéria penal (art. 5º, XXXIX) e da anterioridade penal (art. 5º, XXXIX), da irretroatividade (art. 5º, XL), da intranscendência da pena (art. 5º, XLV), do juiz natural (art. 5º, LIII), do devido processo legal (art. 5º, LIV), do contraditório, ampla defesa e direito de prova (art. 5º, LV), da vedação das provas ilícitas (art. 5º, LVI), da presunção de inocência (art. 5º, LVII) e da razoável duração do processo (LXXVIII) devem, direta ou indiretamente, ser respeitados quando da abertura ou processamento do impeachment. Não se coaduna com o Estado Democrático de Direito que tais garantias e direitos não sejam observados no processo de destituição de seu governante. Nesse raciocínio, as disposições constitucionais que determinam a inafiançabilidade e imprescritibilidade do crime de racismo, da tortura, tráfico ilícito de entorpecentes, terrorismo e hediondos (art. 5º XLII e XLIII), não cabendo discricionariedade do legislador em regulamentar tais crimes de maneira diversa[3], não se admitiria um processo de impeachment que não procedesse à concretização efetiva dos direitos e garantias fundamentais anteriormente previstas.
No impeachment tal como disposto no presidencialismo brasileiro hoje, os elementos gramaticais constitucionais acabam por restarem insuficientes, pois, como expresso anteriormente, a Constituição de 1988 manteve a má-técnica das cartas anteriores, deixando passar a oportunidade de dar regulamentação mais substancial à definição dos crimes de responsabilidade e ao processamento em seu próprio texto. Quanto ao elemento histórico, tem-se um problema de banalização de rupturas de governo em desconformidade com o Direito, tendo a própria República sido instaurada por meio de um golpe e Deodoro da Fonseca, chefe do governo provisório e primeiro presidente eleito após a promulgação da Constituição republicana de 1891, sido deposto ao entrar em conflito com Congresso que, naquele contexto, era designado de ordinário, por ter sido composto pelos legisladores eleitos para a Constituinte. Por ser centralizador com relação aos Estados-Membros, posição diametralmente oposta ao Congresso oligárquico, Deodoro dissolveu o Congresso que, por sua vez, aliado ao Vice-Presidente Floriano Peixoto, forçaram-no a renunciar (ABRANCHES, 2018, p. 29-30). Haveria ainda diversas sucessões e destituições presidenciais ilegítimas, o que faz o Brasil vez ou outra parecer condenado a “governo de vices”.
Sistematicamente tem-se toda a engenharia do Estado e dos poderes estabelecida a fim de se garantir os elementos característicos do regime de governo e do sistema de governo. A estabilidade do mandato dos parlamentares, bem como suas imunidades e inviolabilidades, e a permanência do Congresso Nacional a fim de se evitar as dissoluções do parlamento e a cassação de mandatos outrora ocorrida, bem como a estabilidade do mandato presidencial e a garantia da necessidade prática de crime de responsabilidade apurada em processo de impeachment para a destituição presidencial, traços elementares do sistema presidencialista a fim de distingui-lo do sistema parlamentarista.
Dadas tais circunstâncias, observa-se que a sistemática do impeachment no presidencialismo brasileiro tal qual engendrada hoje é insuficiente para concretizar a Constituição. Destarte, passa-se a observar os conflitos de legalidade e legitimidade encontrados no Precedente Collor, importante precedente de destituição presidencial brasileiro esquecido na história político-constitucional brasileira, tido como legítimo em virtude da prática da reprovável conduta de corrupção pelo Presidente da República.
4 A (I)LEGITIMIDADE DO PROCESSO DE IMPEACHMENT BRASILEIRO A PARTIR DO CASO COLLOR: TERÍAMOS APRENDIDO ALGO COM ESSA EXPERIÊNCIA?
Em 1º de setembro de 1992 foi então protocolada a denúncia contra o Presidente de República elaborada pelo jornalista Barbosa Lima Sobrinho, Presidente da Associação Brasileira de Imprensa (ABI) e pelo advogado Marcelo Lavenère, presidente da OAB, tendo sido aceita pele Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, cujo Presidente era o Deputado Ibsen Pinheiro. A denúncia imputava a Collor a prática de crimes de responsabilidade previstos nos art. 85, IV e V da CRFB/88 e na Lei 1.079/50, art. 8º, 7 e art. 9º, 7; modalidades de crimes contra a segurança interna do país, no caso de autorização expressa para a infração de lei federal, e contra a probidade na Administração, por não ter atuado de modo compatível com o decoro, a honra e a dignidade do cargo. (BAHIA; BACHA E SILVA; CATTONI DE OLIVEIRA, 2016, p. 56).
Em 03 de setembro de 1992 foi instaurada a Comissão Especial formada por 49 deputados indicados pelos partidos. O Presidente Ibsen Pinheiro comunicou a denúncia ao Presidente por meio da Mensagem 13/92, concedendo-lhe o prazo de 5 (cinco) sessões para que apresentasse sua defesa prévia. Foi também decidido que o voto a ser dado em plenário seria aberto e nominal, aplicando-se o quórum qualificado de 2/3, com base no art. 51, I da CRFB/88 para que se autorize a abertura do impeachment perante o Senado Federal. (GALINDO, 2016, p. 67).
Contra essa decisão Collor impetra o MS nº 21.564, de relatoria do Min. Octavio Galloti, que buscava a aplicação, por analogia do prazo de 10 sessões do art. 217 do Regimento Interno da CD (RICD) referente à autorização de abertura de processo por crime comum, ou de 20 dias na Lei 1.079/50. Requeria também que a votação fosse realizada por voto secreto, com base no art. 188 II do RICD. Em 10 de setembro de 1992, o STF concede a liminar no MS nº 21.564 para apresentação de defesa no prazo de 10 sessões. Em 23 de setembro de 1992 foi julgado pelo plenário, com o impedimento dos Mins. Marco Aurélio de Mello e Francisco Rezek. A ratio decidendi do precedente foi sintetizada no voto do Min. Carlos Veloso, cujos prontos principais definiram: a função das casas legislativas, dentro da engenharia institucional constitucional vigente; a natureza política do juízo de admissibilidade da denúncia, devendo ser oportunizada ampla defesa ao acusado; votação nominal e ostensiva; recepção da Lei 1.079/50 pela CRFB/88. Elaborado o relatório, foi levado ao plenário da CD em 29 de setembro de 1992, sendo autorizada a abertura do processo de impeachment contra Collor por 441 a 38 votos, com 1 abstenção e 23 ausências. (BAHIA; BACHA E SILVA; CATTONI DE OLIVEIRA, 2016, p. 60)
O pedido foi recebido no Senado Federal em 30 de setembro de 1992, instaurando-se a respectiva Comissão Especial, composta por 21 Senadores. Collor apresentou sua defesa em 26 de outubro de 1992, incluindo rol de testemunhas e documentos. O interrogatório pessoal de Collor foi determinado para 29 de outubro de 1992, que usou a prerrogativa de não comparecer. Ouvidas todas as testemunhas da acusação e da defesa, essa insistiu na oitiva de Marcílio Moreira, que se encontrava fora do país. O Min. Sidney Sanches indeferiu o pleito e determinou o sequenciamento do rito, que determinava a apresentação de alegações finais, ficando a oitiva da testemunha para o momento posterior. A defesa impetrou um novo Mandado de Segurança, o MS nº 21.623, de relatoria do Min. Carlos Velloso. Sustentou que a inversão da oitiva da testemunha violaria o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa; insurgiu-se ainda pela juntada de um número grande de documentos que impossibilitavam a análise em tempo, e o reconhecimento da suspeição dos Senadores que participaram da CPMI (21 Senadores). O Min. Carlos Velloso decidiu que o princípio do devido processo legal se aplica ao processo de impeachment, englobando a inafastabilidade do controle jurisdicional dos atos do poder público, contraditório, procedimento regular e juiz natural, e que a oitiva da testemunha em momento posterior, acompanhada dos patronos de Collor, não gerou prejuízo à defesa. Quanto à quantidade de documentos, o Min. entendeu que a Comissão foi rigorosa quanto à observância do contraditório e da ampla defesa. Por fim, entendeu que os Senadores exercem função eminentemente política, não se lhes exigindo imparcialidade e, consequentemente, não se lhes aplicando os institutos de impedimento e suspeição. (BAHIA; BACHA E SILVA; CATTONI DE OLIVEIRA, 2016, p. 63)
Collor seria julgado por crimes de responsabilidade contra a dignidade e o decoro no exercício da Presidência, por ter permitido e incentivado infrações à lei, por ter aceitado o pagamento de suas despesas por terceiros e por ter mentido que houvesse recebido depósitos fantasmas por meio de sua secretária, por tráfico de influência, permitindo que seu nome fosse utilizado para o recolhimento dos fundos para a campanha de 1990 e propina para supostos favorecimentos em licitações, por crime eleitoral pela aplicação irregular de supostas sobras financeiras da campanha de 1989, essa última, gerando controvérsias por não estar entre o rol dos crimes de responsabilidade. (ABRANCHES, 2018, p. 142)
Iniciado o julgamento às 09:00 do dia 29 de dezembro de 1992, o Min. Sidney dispensou a leitura dos autos e passou à inquirição das testemunhas. Mal se inicia o interrogatório, o advogado José de Moura Rocha comunica a renúncia de Collor por meio de uma carta, lida em plenário. O Min. Sidney suspende a sessão e convoca o CN para tomar ciência da renúncia, assim o fazendo. Mauro Benevides declarou o cargo vago às 11:50 e Itamar Franco tomou posse às 12:30. A sessão foi reaberta às 13:30, questionando o levantamento da defesa pela extinção do processo em decorrência da renúncia. O advogado José de Moura Rocha sustentou a não aplicação da pena acessória sem a pena principal. O advogado Evandro Lins e Silva, pela acusação, sustentou que a pena não era acessória, mas simultânea, concorrente e autônoma, fazendo uma longa análise da doutrina comparada sobre a conexão entre a renúncia e punição. Após diversos Senadores se manifestarem, o Senador Epitácio Cafeteira (MA), chamou o Min. Sidney Sanches à responsabilidade de decidir a questão. O Min. Sidney Sanches remete então ao plenário da casa para a decisão, após o intervalo de 15 min. A sessão é suspensa às 17h28min, retornando às 18:08. Retornando a sessão, houve votação em painel eletrônico pela aplicação ou não da pena de suspensão de direitos políticos, decidindo o Senado Federal, por 73 votos a 8 que o processo deveria continuar. Retomou-se o julgamento com a reinquirição da testemunha. Acusação abriu mão da réplica e evitar a tréplica da defesa. Falaram 10 Senadores e, então, reabriu-se a votação, sendo condenado Fernando Collor de Melo por 76 a 3 à inabilitação para o exercício de qualquer cargo, emprego ou função pública por até 8 anos. (ABRANCHES, 2018, p. 145-146)
Da decisão, a defesa impetrou um novo MS, o MS n 21.689, de relatoria do Min. Carlos Velloso, alegando que a pena de inabilitação política seria acessória à pena de perda de cargo, obstando, então, a renúncia, a aplicação de ambas, e que o STF firmara entendimento similar com relação aos prefeitos, com base no Decreto-Lei 201/67, que somente seriam processados enquanto estivessem no cargo, podendo ser processados por crimes comuns posteriormente. O Min. Carlos Velloso, na decisão, afirma que a renúncia de Collor se dera depois da denúncia da Câmara dos Deputados, e que, ademais da Lei 1.079/50, não exige a permanência no cargo para a aplicação da pena e, por fim, que o texto constitucional, no art. 52, parágrafo único, utiliza a conexão com, e não a conjunção e, denotando que a aplicação das penas são independentes. Em virtude de empate no julgamento e impedimento do Min. Sidney Sanches, que atuara como presidente do julgamento perante o Senado, e dos Min. Francisco Rezek e Marco Aurélio de Mello, foram convidados 3 (três) ministros do STJ, com base no art. 40 do Regimento Interno do STF vigente à época, que votaram com o relator e formaram maioria no indeferimento do writ. (BAHIA; BACHA E SILVA; CATTONI DE OLIVEIRA, 2016, p. 70)
Collor ainda seria levado a julgamento perante o STF na Ação Penal 307 pelas condutas que são definidas como crimes comuns, ou seja, infrações a normas penais. Nessa ação, Collor dividia a posição de réu com mais 8 (oito) pessoas, todas acusadas de corrupção passiva, corrupção ativa de testemunha, supressão de documento, falsidade ideológica e coação no curso do processo. Entretanto, em que pese existissem provas sobre parte das acusações, constantes no processo, os Ministros do STF divergiram quanto ao conjunto probatório e sua licitude, acreditando a maioria dos ministros terem sido tais provas obtidas por meios que violassem as garantias constitucionais como a inviolabilidade de domicílio e privacidade. (GALINDO, 2016, p. 71-75).
Do relato do processo, tem-se alguns pontos cuja concretização do texto constitucional restam controversas. Inicialmente, cabe questionar a duração do impeachment do Presidente Collor. Observa-se que da data do recebimento do pedido pela Câmara dos Deputados (01/07/1992) até a autorização da abertura do processo pelo plenário da casa (29/09/2018) tem-se apenas 28 dias. Já a decisão final do Senado Federal (30/12/1992) denota a duração final do impeachment em aproximadamente 4 meses. A sumariedade do impeachment de Collor não precisa ser inferida, dado que 39 senadores assinaram pedindo a tramitação do processo segundo o “rito urgentíssimo” do regimento interno da casa. (ABRANCHES, 2018, p. 138), o que, para nós, acaba por não garantir contraditório e ampla defesa efetivos num processo de destituição presidencial, processo esse de remoção da mais alta autoridade do Estado, em 4 meses, dada a urgência em se destituir o Presidente, em que pese o formalismo do processo garantido constitucionalmente.
Além disso, tem-se o fato da denúncia trazer consigo o pedido de condenação por crime eleitoral pela aplicação irregular de supostas sobras financeiras da campanha de 1989, conduta que não consta, ainda que vagamente, descrita no rol dos crimes de responsabilidade. (ABRANCHES, 2018, p. 142). Não se admite que um Estado de Direito haja a destituição de um Presidente por uma conduta atípica, situação que viria a se repetir anos mais tarde no precedente Dilma Rousseff.
Por fim, tem-se o questionamento sobre a admissão, no processo de impeachment, de provas colhidas sob o aspecto da inconstitucionalidade, sob a violação das garantias da inviolabilidade de domicílio (art. 5º, XI) e privacidade (art. 5º, X). Em que pese alguns sustentarem a naturalidade da justiça política ser mais rigorosa que a justiça penal, a exemplo de Paulo Iotti (IOTTI in BAHIA; BACHA E SILVA; CATTONI DE OLIVEIRA, 2018, p. 253), não é legítimo, na teoria de Müller, que provas ilícitas sejam admitidas em um processo punitivo, seja ele no âmbito administrativo, político ou jurídico. Ademais, a Constituição Federal de 1988 não fez distinção sobre a esfera ou justiça sob a qual a ilicitude das provas seria inadmissível, disciplinando apenas: “LVI - são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por meios ilícitos;” (grifamos). E, como o próprio texto constitucional determina enquanto pena, juntamente com a privação de liberdade, a suspensão e interdição de direitos (art. 5º, XLVI, ‘e’), cuja pena do impeachment de inabilitação para o exercício de qualquer função pública e perda do cargo se enquadram, vê-se o aspecto processual jurídico-político do impeachment desejado pela política constitucional presente na Constituição Federal de 1988.
5 À GUISA DE CONCLUSÃO
O processo de impeachment, em virtude de sua consequência traumática para a sucessão presidencial, acaba por levantar sempre questionamentos e controvérsias. Não seria diferente no Brasil, país cuja tradição histórica de alternância entre períodos democráticos e autoritários fez-se repleta de golpes e rupturas governamentais traumáticas.
Nesse sentido, realizou-se no presente estudo uma análise da legitimidade da sistemática do instituto do impeachment no presidencialismo brasileiro, tomando por marco teórico a teoria estruturante do Direito de Friedrich Müller, que sustenta a legalidade e legitimidade como conflito concreto do Direito Positivo. Para Friedrich Müller, a Teoria Constitucional pode ser analisada, num primeiro momento, numa tríade analítico-pragmática: constitucionalidade, legalidade e legitimidade, entendendo por Constitucionalidade, em sentido amplo, a compatibilidade com a constituição, ou num sentido mais estrito, definição de um Estado conforme sua constituição; legalidade uma qualidade do Estado de Direito, e legitimidade o traço distintivo do Estado Democrático de Direito.
A partir da teoria do referido autor, levando em consideração a natureza discursiva do Direito Constitucional, questionou-se, a legitimidade do instituto do impeachment no Direito brasileiro tal qual compreendido atualmente, pela doutrina e pelo STF, a partir do precedente Collor, baseado na tríade analítico-pragmática de constitucionalidade, legalidade e legitimidade, já que condições discursivas inafastáveis da democracia. Nesse sentido, foi possível se verificar que o instituto do impeachment brasileiro atualmente compreendido é incompatível com as regulamentações centrais do Direito positivo (legalidade), da Constituição (constitucionalidade), permitindo ainda a continuidade da discussão e questionamento da legitimidade do precedente Collor, destituído sob a égide da Constituição de 1988.
A destituição de Collor, em que pese reputada então por ilegítima, foi tida como acertada, em virtude da reprovabilidade das condutas praticadas pelo Presidente. A indiferença jurídica, política e social às ilegitimidades perpetradas nesse precedente, bem como o desinteresse em seu questionamento, acabaram por permitir que, posteriormente, outro processo de impeachment, também com controvérsias sobre a sua legitimidade, fosse engendrado contra Dilma Rousseff, o que então, enseja a constatação de que não teríamos aprendido nada ante a ilegitimidade do impeachment de Fernando Collor de Melo.
REFERÊNCIAS
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Data de Submissão: 07/03/2019, Data de Aprovação: 12/03/2019
COMO CITAR ESTE
ARTIGO
PEIXOTO
NETO, Adwaldo Lins. Da (i)legitimidade do processo de impeachment no presidencialismo brasileiro: uma análise a partir do
precedente Collor – teríamos aprendido algo com o passado?. Revista de Direito da Faculdade Guanambi, Guanambi,
BA, v. 5, n. 2, p. 248-268, jul./dez. 2018. doi: https://doi.org/10.29293/rdfg.v5i2.244.
Disponível em: http://revistas.faculdadeguanambi.edu.br/index.php/Revistadedireito/article/view/244.
Acesso em: dia mês. Ano.
[1] Mestre em Direito pelo Centro Universitário FG
(UniFG). Advogado. Vice-Presidente da Comissão de Ensino Jurídico da OAB
Subseção Vitória da Conquista – BA. Membro do Colégio de Professores da
ABDConst. Professor de Direito Constitucional da Faculdade Independente do
Nordeste (FAINOR).Lattes: http://lattes.cnpq.br/7604603866823272. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8776-238X.
[2]Sobre a recepção da lei de Crimes de Responsabilidade (Lei 1.079/50), cabe uma nota explicativa: A manifestação do STF sobre a recepção da Lei deu-se no MS nº 20.941/90, impetrado em virtude de um pedido de impeachment manejado contra o à época Presidente José Sarney. O aludido Mandado de Segurança fora impetrado pelo Deputado Federal José Ignácio Ferreira (e outros) contra ato do Presidente da Câmara dos Deputados Inocêncio de Oliveira (PFL-PE). O Pedido de Impeachment veio como fruto do relatório de uma CPI que apontou irregularidades na Administração Federal com participação do então Presidente José Sarney e dos Ministros Antônio Carlos Magalhães e Maílson da Nóbrega. O STF decidira pela recepção da Lei 1.079/50, mas o relator, o Min. Aldir Passarinho, discordava. Ao redigir o acórdão, o min. não tinha à sua disposição os votos dos demais ministros, razão pela qual elaborou o resumo de acordo com o seu voto, não o publicando. O Min. Aldir então se aposentara e, com a agitação social e política em virtude dos escândalos com o relatório da CPI de PC Farias, com a mídia questionando a validade da lei, relatando essa decisão do STF pela receptividade, frisando uma decisão existente, entretanto, não publicada (e consequentemente, não disponível). A fim de pôr uma pedra no questionamento sobre a receptividade da lei pela Constituição de 1988, o Min. Néri da Silveira, que presidiu o julgamento, nomeou o Min. Sepúlveda Pertence, quem votou primeiro, para redigir o acórdão, nos termos do Regimento Interno do STF.Participaram do julgamento os Min. Néri da Silveira (Presidente) Moreira Alves, Aldir Passarinho (relator), Sidney Sanches, Octávio Gallotti, Carlos Madeira, Célio Borja, Paulo Brossard e Sepúlveda Pertence, ausente justificadamente o Min. Francisco Rezek e impedido o Min. Celso de Mello.(STF, 1990).
[3]Tais ordenanças constitucionais em matéria
penal são entendidas como “mandados constitucionais de criminalização”. Nesse
sentido, conferir: FELDENS, Luciano. A Constituição Penal: a dupla face da
proporcionalidade no controle de normas penais.Porto Alegre: Livraria do
Advogado; 2005.